1 ．中国古代城市管理思想

古代中国漫长的城市文明长河中的一个截面，在西方人的中国游记如《马可 · 波罗游记》中竟被描写得如天堂一般，这从一个侧面表明，就当时来说中国古代城市的建设和管理不同凡响。中国古代城市管理思想烂若繁星，且是镶嵌在不同的星空块里的，在此，只能从我们有限的视野里捕捉几个“亮点”与诸君共享。

儒家倡导“仁政”、“德政”。孔子所主张的“仁”有诸多的涵义，最重要的恐怕是“仁者，爱人” [1] ，“己所不欲，勿施于人” [2] 。孟子后来说，“仁者无敌” [3] 。 孔子说 ， “政者，正也。子率而正，孰敢不正” [4] 。 他认为，“为政以德，辟如北极，居其所而众星拱之”，这种思想也体现在城市规划和建设的实践中，如咸阳 的格局即如此 [5] 。 在管理者的素质和数量方面，唐太宗主张“官在得人，不在员多” [6] 。

道家主张“无为而治”。老子认为“以道莅天下，其鬼不神” [7] ，“道”是什么呢？就是“顺应自然”。他说，“人法地，地法天，天法道，道法自然” [8] ，所以他主张“去甚、去奢、去泰” [9] ，“治大国，若烹小鲜” [10] 。

中国古人的“天人合一”思想。用今天的眼光来看，“天人合一”可以理解为人与自然的和谐，其中包含着生态理念。管子在城市选址方面的观点可以说是“天人合一”理念的体现： “ 凡立国都，于大山之下，必于广川之上。高毋近旱而水用足；下毋近水而沟防省；因天材，就地利” [11] 。在城市建设方面，中国古人创造了因山就势，傍水依林，楼台参差，花草布列，巧妙结合，千变万化，浑然一体的园林城市建设经验，成为世界知名的宝贵文化遗产。

我们应当看到，中国古代的不少城市管理思想，是与专制制度血肉相连的，对之应当格外慎重。如， “爱民如子”的思想，虽然在专制政治中具有边际优化的功能，但其背后却是一种“为民父母”的“老子”意识，与当代的“民主”理念格格不入。然而， 当今中国却有不少城市管理者还停留在古人“父母官”意识的水平上（甚至不少媒体还对“父母官”意识持颂扬立场），更遗憾的是，他们还自以为这种境界很高。当然，这并不意味着视人民为“父母”就值得推崇，因为，按自己的设想为“父母”安排生活，并不一定会符合“父母”的需要。总而言之，当今的城市管理者应当摒弃“父母”情结 。

2 ．改革前城市管理思想

新中国建立之后，加强了城市管理规范，城市建设的基本思想是变消费城市为生产城市。早在 1949 年 3 月，中共七届二中全会决议就指出：城市工作的“中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。” 1950 年 1 月 31 日，北京市市长聂荣臻明确提出“变消费城市为生产城市”的要求。之后，南京、上海、天津等城市纷纷采取了恢复和发展生产的措施 [12] 。在当时城市生产力薄弱的条件下，这种重视生产的做法具有一定的积极意义，对发展生产、迅速提高城市生产力水平起到很大促进作用。但是，这种认识割裂了生产和消费的内在联系，片面强调生产而忽视消费，从而也造成了第二、三产业结构长期失调、基础设施建设长期滞后以及城市社会环境效益低下等不良后果。

建国后几年里，国民经济得到快速恢复和发展，在成绩面前，决策者过于乐观，发动了“大跃进”运动。在运动中，脱离当时农业的承受能力，“以钢为纲”的路线使工业内部结构又异常畸形，钢铁冶炼不仅单线“孤军深入”，而且是采用违背科学的、盲目蛮干的生产方式，结果是，城市人口的迅速扩张成为无本之木，无源之水，致使整个国民经济出现急剧倒退，酿成了巨大的悲剧。在随后的调整中，城市人口倒流农村，城市化泡沫破灭。这段历史中，城市发展的不成功，本来主要是决策者主观认识错误造成的，但后来却简单地得出结论，认为城市规模大了会出问题，进而奉行重点发展中小城市的理念。以后，人为控制沿海城市和大城市的发展。到文革时期，极“左”思想更是有增无减，城市建设和发展几乎停滞不前。这样，就导致了中国城市化水平长期滞后。

从经济体制来看，新中国成立到改革开放前，由于一直实行高度集中的计划经济体制，城市生产和生活的方方面面被纳入了无所不包的统一计划，造成短缺经济，城市出现凭票供应配给制度，不仅抑制了城市微观经济主体的活力，而且导致城市中各种比例关系失调，城市生产效益和效率长期低下。

3 ．改革以来的城市管理思想

改革开放以来，中国城市管理思想有了长足的进步。在实践方面，“重生产轻生活”的做法不断被纠正。在城市建设过程中，城市功能由单一的生产功能向多功能方向转化。在城市化理论方面，“控制大城市规模”的思想一度强化后又逐渐淡化。伴随城乡流动人口规模的增大，城市户籍限制趋于松动。城市现代化理论方面，城市环境绿化美化净化、城市交通畅通化、城市信息迅捷化已成为共识。城市体制改革理论方面，城市政府职能研究如火如荼，退出直接经济管理，向间接调节、社会管理和公共服务转化成为大势所趋。城市非国有经济对城市经济的巨大推动作用日渐显现并渐受重视。城乡二元结构的弊端逐渐为人们认识，城乡融合成为人们共同的追求。城市区域理论有新的进展， CITISTSTE 理论被引入中国，并越来越受到重视。城市经济理论方面，城市土地市场化研究不断深入，根据现代产权制度分离城市土地所有权和经营权已成共识，要求组建国有土地公司、根据市场经济规则经营城市土地的呼声日益高涨 ^[13] 。城市公共产业的经济效益分析受到重视，发行市政建设债券成为理论研究的一个热点。世纪之交，关于城市经营的实践和研究方兴未艾，城市经营成为拓宽城市建设资金瓶颈、提升城市竞争力的一种思路。在城市社会理论研究方面，城市文化越来越受到重视，城市建设和管理开始注重城市的文化内涵。随着城市社会治安形势的复杂化和动态化，以防为主、综合治理的城市社会治安管理动态模式成为城市治安管理研究的一个方向。

总的来说，改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立和开放水平的不断提高，中国城市管理实践日益深入，城市管理思想不断突破计划经济思想的窠臼，在各个方面都取得了很大进展。但由于改革开放时间尚短，市场经济体制远未成熟，计划经济管理思想的幽灵还在城市管理的许多领域徘徊，挥之不去，一些深层次的问题还远没有得到彻底解决。其中，城市政府职能如何转变还处于众说纷纭、见仁见智阶段，本书将对这个问题进行重点研究。

第 4 节 中国城市管理学的形成

1 ．中国城市管理学的兴起

中国城市管理学萌芽于 20 世纪 80 年代初。当时中国的城市经济正逐步从传统计划经济的束缚中摆脱出来，开始探索以公有制为主体的有计划的商品经济之路。由于这种市场化取向的改革与城市经济运行的内在规律是相适应的，因而大大推动了城市产业经济的发展。然而，当时知识青年大批返城、大量待业青年涌现等问题，使得城市发展伴随着大量的城市问题和城市矛盾。在这种背景下，中国出现了对城市管理问题研究的热潮。

1983 年全国党校科研工作座谈会在烟台举行，会后编写了教材《城市管理学原理》； 1987 年 7 月全国首届城市管理学术研讨会在南京市举行，出版了论文集《城市管理初探》；此后陆续出现的代表著作还有：王建民主编的《城市管理学》（ 1987 ），陈光庭主编的《城市综合管理》（ 1987 ），刘明信主编的《现代城市管理学》（ 1989 ），张跃庆等编著的《城市管理概论》（ 1990 ），夏书章、严家明主编的《中国城市管理》（ 1990 ），乌兰力沙克著的《城市管理论》（ 1995 ），叶南客、李芸著的《战略与目标—城市管理系统与操作新论》（ 2000 ），马彦琳、刘建平主编的《现代城市管理学》（ 2002 ）等等。

中国城市管理学的日臻成熟的同时，也还存在着诸多缺憾：（ 1 ）体系上的欠缺。现有中国城市管理学大多按照部门“条条”管理的体系展开论述；有的专著甚至把城市宏观管理和微观管理安排在一起，而这二者的管理主体、管理的对象、原则和方法都迥然不同。（ 2 ）内容上的欠缺。主要是讲了一些条条管理的事务知识，知识有余，理论不足。

先行者的缺憾便是后来者的机遇。

在世纪交替时期，随着我国城市化进程的加速，我国城市管理的学术会议也日趋活跃，会议主题不同程度地影响着中国城市管理学的形成。本书正是在 2002 — 2003 年间的三次学术会议的催化中日趋成熟的。

2002 年 10 月，以“中国城市管理与经营”为主题的中国城市经济学会学科建设专业委员会年会在北京召开。会议中，饶会林教授正式提出城市管理五大职能说，即：导引、规范、治理、服务、经营；会议决定“组织撰写出一部现实迫切需要的、以广大城市管理干部为主要对象的城市经济学专著，暂定名为《中国城市管理与经营知识读本》”。

同年 11 月，中国城市经济学会学科建设专业委员会工作会议在天津举行。会议指出：“城市管理学为现实亟需。应跳出按条块罗列管理事务的写法窠臼；避免仅从概念到概念的推论和一般知识介绍；深入研究建立‘城市管理职能’科学体系，密切联系实际，努力创建有中国特色城市管理科学。”会议决定“书名改为《中国城市管理新论》，基本结构确定为绪论、导引、规范、治理、服务和经营六篇。以各级城市管理工作者为主要读者对象，也适用于高校有关专业师生阅读。” ( 在后来的写作工作过程有所改动，即，把关于城市政府的内容抽出来单独作为一篇 )

2003 年 3 月，《新论》写作第二次会议在大连举行。会议完成了《新论》各篇章写作提纲定稿，确定了相关写作事宜。会议明确倡导：写作内容应紧扣时代性、开放性、针对性和系统性； “建言”和“立言”应成为该书重点，“实用”和“简明”应成为该书特色；在撰写过程中，应力图继承以前中国城市管理思想精华，吸收世界城市管理前沿理论，直面我国城市化实践中涌现出的新问题、新事物。

《新论》之“新”，主要体现在以下几个方面的“创新”：

首先，在体系上的创新。第一次按照“导引、规范、治理、服务、经营”的城市政府管理职能来构筑逻辑结构。由于城市政府管理既不像国家宏观管理那样居高临下，也不像企业微观管理那样细致入微，它是介于国家与企业之间的中观管理。因而，城市管理要高瞻远瞩、掌握方向（导引），以法治市、以德化人（规范），导顺制逆、适时应对（治理），淡化官僚意识、提供公共物品（服务），讲求效率、追求效益（经营）。有效地履行这五大职能，城市就会和谐地发展。在逻辑关系上，五大职能前后承接递进、有机关联，不宜颠倒、打乱。按照这种职能体系编写，乃是我们在逻辑结构上的一种创新和尝试。

其次，在内容上的创新。《新论》立足于中观层次的城市政府管理，淡化对宏观层次（国家）的城市发展战略和政策调控的研究，按城市政府职能构筑逻辑体系，采取了一种别具一格的、全新视角的中观管理学的思路。《新论》也强调经济管理、社会管理和生态管理的统一，但并不把这一思想形式化为逻辑体系，而是融入各篇章的具体内容里。这样，全书就形成“导引—规范—治理—服务—经营”五条明确的“经线”和“经济管理—社管理—生态管理”三条暗含的“纬线”所构成的逻辑关系网络。此外，《新论》注重知识与理念的结合，将理念的感悟融入知识的解读中，在注重告知的同时，也注重启迪。

最后，在形式上的创新。《新论》力避八股文风，追求形式多样和语言鲜活。特别是，本书采用了理论分析与案例分析相结合的表述方式，本着“典型性、代表性、重要性”的原则从数百个案例中遴选出精品，穿插于理论论述中。通过案例的点缀，本书把形式的赏心悦目与内容的发人深省结合起来。

当然，《新论》作为对中国城市管理学的一种创新和尝试，本身就是一种冒险。但我们相信：真正科学的知识体系将在证伪中不断演进。

2 ．中国城市管理学的未来

中国城市管理学的未来，必然是学科创新的未来。

首先，中国城市管理学将从现代主流和非主流经济学中汲取更多的养分，与经济学、特别是与城市经济学、区域经济学、制度经济学、政治经济学、发展经济学、劳动经济学、公共经济学、生态经济学、资源经济学等学科衔接，从这些学科的成熟理论中探寻城市政府中观管理的理论基础，力求使读者“知其然，也知其所以然”，使中国城市管理学由感性的经验描述走向精密的、理性的科学分析。

其次，中国城市管理学将直接运用管理学的成熟理论与方法。城市管理的核心和主体与一般管理学揭示的一样，是人及其组织。随着企业管理由经验管理、科学管理转向文化管理，城市管理也开始由经验主义、制度化向柔性化的方向过渡。管理学的许多新理论可以借鉴到城市管理学领域来。如：彼德·圣吉提出的“学习型组织”理论，迈克尔·波特的《国家竞争优势》、菲利普·科特勒的《国家营销》等，都将对城市管理学产生深远而积极的影响。

再次，中国城市管理学将借鉴社会学、社会心理学的研究成果。社会管理是城市管理的题中之意，社会学理论和方法将为城市管理学所借鉴；城市本身又是一个特定空间地域内的市民社会，城市管理学要研究个体和团体在城市社会交往中心理活动的发展与变化。所以，社会心理学应该成为城市管理学的基础理论学科之一。此外，中国城市管理学还需要借鉴社会学和政治学的协同理论成果。

最后，中国城市管理学将以系统科学来增强其科学性和精密性。以系统科学观之，城市是一个以空间结构为特征、以聚集经济为目的的集约人口、产业、知识的社会经济文化系统。运用耗散结构理论、协同学理论、超循环理论、混沌理论、复杂性科学等系统科学理论，能够揭示和说明城市经济社会系统的复杂性，对城市经济社会现象进行混沌性诊断，对城市社会经济现象的演化进行预测和控制，对城市经济社会实施混沌战略管理、风险管理、人力资源管理等。

总之，中国城市管理学将会广泛吸收各种学科的精髓思想。特别是信息时代的来临，使人们获取和传播信息和知识的方式发生了巨大变化，电子商务兴起，企业组织和经营活动日益虚拟化。这些新情况要求城市政府也改进管理手段，推行电子政务，并利用先进的信息技术和管理模型，对城市系统进行科学的预测和控制。这些，将成为中国城市管理学的方法研究部分，从而使中国城市管理学更加契合信息时代的城市政府管理实践。

[1] 《论语 · 颜渊》：“樊迟问仁，子曰：‘爱人’”。

[2] 《论语 · 颜渊》。

[3] 《孟子 · 梁惠王上》

[4] 《论语 · 颜渊》。

[5] 李小波、李强：《从天文到人文 --- 汉唐长安城规划思想的演变》，载《城市规划》， 2000 （ 9 ）， 38 页。

[6] 《贞观政要 · 择官》。

[7] 《老子》第 60 章。

[8] 《道德经》第 25 章。

[9] 《道德经》第 29 章。

[10] 《道德经》第 60 章。

[11] 《管子 · 乘马》。

[12] 董志凯：《 从建设工业城市到提高城市竞争力 --- 新中国城建理念的演进 (1949-2001) 》，载《中国经济史研究》， 2003 （ 1 ）， 26 ～ 27 页。

[13] 谭术魁：《中国城市土地市场化经营研究》， 1 版， 1 页，北京，中国经济出版社， 2001 。